재개발·재건축 시공자 분쟁 — 총회 의결 없는 계약, 공사비 증액, 시공자 교체는 어떻게 되나요?

• 1. 제목
• 재개발·재건축 시공자 분쟁 — 총회 의결 없는 계약, 공사비 증액, 시공자 교체는 어떻게 되나요?
• 2. 질문
• “재개발조합 임원입니다. 조합장이 총회 의결 없이 시공사와 공사비 300억 원 증액 변경계약에 서명했고, 시공사는 이를 근거로 공사비 증액을 요구하며 공사 속도를 늦추고 있습니다. 변경계약은 유효한가요? 시공자 선정 당시 금품 제공 의혹도 있는데 선정을 무효로 할 수 있나요? 시공사를 교체하면 기존 시공사가 빌려준 사업비는 어떻게 되나요? 조합 임원이 받은 금품은 어떤 처벌을 받나요?”
• 3. 결론(직접답변)
• 총회 의결 없는 공사비 증액 변경계약은 무효가 될 가능성이 높습니다. 도시정비법은 시공자 선정·변경, 정비사업비의 조합원별 분담내역, 예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약 등을 총회 의결 사항으로 정하고(제45조), 총회 의결 없이 이러한 사업을 임의로 추진한 임원을 형사처벌합니다(제137조). 대법원은 '예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약'은 총회 의결을 거쳐야 하고 이를 거치지 않은 계약은 효력이 없으며 예비비가 소진된 상태의 계약도 같다고 보았고, 시공자와의 계약 중 당초 사업 결의의 조합원 비용분담 조건을 변경하는 안건은 실질적으로 정관변경에 해당하여 조합원 3분의 2 이상 동의가 필요하며 이를 거치지 않은 계약은 강행규정 위반으로 무효이고 상대방이 선의·무과실이어도 표현대리 법리를 적용할 수 없다고 판단했습니다. 또 총회 의결은 원칙적으로 사전 의결을 뜻하므로 사후 추인 의결이 있어도 임원의 형사책임은 그대로 성립합니다. 따라서 질문의 변경계약은 총회(공사비 증액의 규모에 따라 정관변경 수준의 특별 의결)를 거치지 않는 한 조합을 구속하지 못하고, 시공사는 증액분을 청구할 수 없으며, 조합장은 형사책임을 집니다. 공사비 증액은 한국부동산원 등의 공사비 검증(제29조의2)을 거쳐 총회에 상정하는 것이 절차입니다.
• 금품 제공이 선정 결과에 영향을 미쳤다면 시공자 선정을 무효로 할 수 있습니다. 대법원은 조합 정관이 경쟁입찰로 시공자를 선정하도록 정한 경우, 형식상 입찰절차를 거쳤더라도 입찰 참가 건설사의 금품 제공·서면결의서 매수 등 부정행위가 총회 결과에 영향을 미쳤다면 시공자 선정 결의는 정관의 취지에 정면으로 위배되어 무효라고 보았습니다. 현행 도시정비법은 시공자 선정 과정의 금품·향응 제공을 금지하고(제132조) 위반 시 형사처벌(제132조의2·제135조)과 함께 시공자 선정 취소 또는 과징금·입찰참가 제한(제113조의2·제113조의3)을 정하고 있으므로, 금품 제공 사실이 확인되면 총회에서 선정 취소를 의결하거나 선정 결의 무효 확인 소송을 제기하고 관할 관청에 처분을 요청할 수 있습니다.
• 시공자 교체 시 기존 시공사의 대여금은 별도로 정산됩니다. 대법원은 추진위원회가 시공사를 선정하고 사업비 대여 조항이 포함된 공사도급계약을 체결한 뒤 선정결의가 무효로 확정된 사안에서, 선정결의 무효로 도급계약이 무효가 되더라도 민법 제137조 일부무효 법리상 소비대차약정을 독립적으로 유지할 당사자의 가정적 의사가 있었는지 심리해야 한다고 보았습니다. 즉 선정 무효·계약 해지에도 사업비 대여금은 반환해야 할 가능성이 크고, 통상 새 시공사가 기존 대여금을 승계·상환하는 조건으로 선정됩니다. 교체 절차는 ① 도급계약상 해지 사유(공사 지연·증액 압박·부정행위) 확인과 최고, ② 총회 의결(시공자 변경), ③ 기성 정산·대여금 상환 조건 협의, ④ 현장 인도(기존 시공사의 유치권 주장 대비)로 진행되고, 기존 시공사가 공사비·대여금을 피담보채권으로 유치권을 행사하거나 가압류하면 사업이 장기 중단되므로 정산 합의가 현실적입니다. 조합 임원은 도시정비법상 공무원으로 의제되어(제134조) 시공자 선정·관리업체 선정 등과 관련해 금품을 받으면 뇌물죄로 처벌되고, 대법원은 임기 만료·직무대행 상태에서도 실질적으로 직무를 수행했다면 공무원 의제 대상이며 직무행위가 특정되지 않아도 전체적 대가관계가 있으면 직무관련성이 인정된다고 보았습니다.
• 4. 판단기준
• 1) 총회 의결 요부 — 시공자 선정·변경, 공사비 증액(조합원 부담 증가), 예산 외 계약, 정관변경 수준의 비용분담 변경(3분의 2 특별 의결).
• 2) 의결 흠결의 효과 — 사전 의결 없는 계약의 무효(강행규정), 표현대리 배제, 사후 추인의 민사·형사상 효과 구분.
• 3) 시공자 선정의 하자 — 정관·법령상 경쟁입찰 절차 위반, 금품 제공 등 부정행위의 결과 영향, 선정 취소·과징금·입찰참가 제한.
• 4) 공사비 증액의 절차 — 공사비 검증(한국부동산원 등), 총회 상정·의결, 변경계약.
• 5) 시공자 교체의 정산 — 기성고, 사업비 대여금의 독립성(일부무효 법리), 새 시공사의 승계 조건, 유치권·가압류 대응.
• 6) 임원의 형사책임 — 총회 의결 없는 사업 추진(제137조), 공무원 의제 뇌물(제134조), 금품 제공·수수(제132조).
• 5. 원칙
• 조합은 정관의 변경, 자금의 차입과 그 방법·이자율·상환방법, 정비사업비의 사용, 예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약, 시공자·설계자·감정평가법인등의 선정 및 변경, 정비사업비의 조합원별 분담내역 등을 총회의 의결을 거쳐 결정해야 하고(도시정비법 제45조), 정관 변경과 조합원 비용분담에 관한 사항 등은 조합원 3분의 2 이상의 찬성이 필요합니다(제40조·제45조). 총회의 의결을 거치지 아니하고 이러한 사업을 임의로 추진한 조합 임원은 형사처벌되며(제137조), 시공자는 조합 총회에서 경쟁입찰 또는 수의계약의 방법으로 선정해야 하고(제29조), 공사비 검증 요청이 있으면 정비사업 지원기구가 검증합니다(제29조의2). 누구든지 시공자·설계자 등의 선정과 관련하여 금품·향응을 제공·수수해서는 안 되고(제132조), 위반 시 형사처벌과 시공자 선정 취소·과징금·입찰참가 제한의 대상이 됩니다(제113조의2·제113조의3·제132조의2·제135조).
• 대법원은 재개발조합의 전 조합장이 총회 의결 없이 용역계약을 체결한 사안에서, '예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약'은 총회 의결을 거쳐야 하고 이를 거치지 않은 계약은 효력이 없으며 예비비 항목이라도 예비비가 이미 모두 소진된 상태에서 체결된 계약은 총회 의결 없이는 무효라고 판단했고, 재건축조합이 확정지분제 조건을 포기하는 대신 시공사가 사업비용을 부담하는 본계약을 조합원 과반 찬성으로 체결한 사안에서 당초 재건축결의의 조합원 비용분담 조건을 변경하는 안건은 실질적으로 정관변경에 해당하여 3분의 2 이상 동의가 필요하고 이를 거치지 않은 계약은 강행규정 위반으로 무효이며 상대방이 선의·무과실이어도 표현대리 법리를 적용할 수 없다고 보았습니다. 형사에서는 '총회의 의결'이 원칙적으로 사전 의결을 의미하므로 사전 의결 없이 계약을 체결하면 범죄가 성립하고 사후 추인 의결이 있어도 범죄 성립에 영향이 없으며 감사도 공동정범으로 처벌될 수 있다고 판시했습니다.
• 시공자 선정에 관하여 대법원은, 조합 정관이 경쟁입찰을 정한 경우 법령상 의무가 없더라도 형식상 입찰절차를 거쳤다 하더라도 입찰 참가 건설사가 용역업체를 통해 조합원들에게 금품을 제공하고 서면결의서를 매수하는 등 부정행위가 총회 결과에 영향을 미쳤다면 시공자 선정 결의는 정관의 취지에 정면으로 위배되어 무효라고 판단했습니다. 시공자 교체 시 대여금에 관하여는, 추진위원회가 시공사를 선정하고 사업비 대여 조항이 포함된 공사도급계약을 체결한 뒤 선정결의가 무효로 확정된 사안에서 선정결의 무효로 도급계약이 무효가 되더라도 민법 제137조 일부무효 법리상 소비대차약정을 독립적으로 유지할 당사자의 가정적 의사가 있었는지 심리해야 하며, 선정 무효 소송 중에도 대여가 계속된 점 등에 비추어 소비대차약정은 유효할 여지가 크다고 보아 보증채무를 부정한 원심을 파기했습니다.
• 조합 임원의 형사책임에 관하여 조합의 임원과 정비사업전문관리업자의 대표자·임직원은 형법상 뇌물죄 적용에서 공무원으로 봅니다(도시정비법 제134조). 대법원은 조합 임원을 공무원으로 의제하는 규정과 특정범죄가중처벌법의 가중처벌이 헌법에 위배되지 않고 시공자 선정 관련 금품수수 처벌 조항의 신설이 임원 처벌을 완화한 것이 아니라고 보았으며, 임기 만료나 조합원 자격 상실 후에도 후임자 선임 전까지 실질적으로 직무를 수행했다면 공무원으로 의제되고, 적법한 대표권 유무와 관계없이 실질적으로 조합장 직무를 수행했다면 공무원 의제 대상이며 뇌물죄의 직무관련성은 직무행위가 특정될 필요 없이 전체적으로 대가관계가 있으면 인정된다고 판시했습니다.
• 6. 예외
• 예산 범위 내 계약 — 총회에서 의결한 예산(예비비 포함, 소진 전)의 범위 내에서 체결한 계약은 별도 총회 의결 없이 유효합니다.
• 대의원회 위임 사항 — 정관·법령이 대의원회에 위임할 수 있도록 한 경미한 사항은 대의원회 의결로 가능하나, 시공자 선정·변경과 정비사업비 분담 등 법정 총회 전속 사항은 위임할 수 없습니다.
• 사후 추인의 민사 효과 — 사후 총회 의결로 계약을 추인하면 민사상 계약은 유효하게 될 수 있으나, 임원의 형사책임(사전 의결 없는 추진)은 소멸하지 않습니다.
• 대여금의 독립성 — 선정 무효로 도급계약이 무효가 되어도 사업비 대여 약정은 일부무효 법리에 따라 유효하게 남을 수 있어 조합은 대여금을 반환해야 합니다.
• 공공시행자·신탁 시행 — 공공시행자(LH·지방공사)나 신탁업자가 사업시행자인 경우 시공자 선정·계약 절차가 조합 방식과 달라 총회 의결 법리가 그대로 적용되지 않습니다.
• 정관의 경쟁입찰 규정이 없는 경우 — 법령상 경쟁입찰 의무가 없고 정관에도 규정이 없으면 수의계약 선정 자체는 무효 사유가 아니나, 금품 제공은 별도의 취소·처벌 사유입니다.
• 7. 불리하게 작용하는 사정

▶ 조합(조합원) 측

• • 총회에서 공사비 증액을 사후 추인해 계약이 유효하게 되었다.
• • 시공자 선정 무효를 주장하면서도 선정 후 수년간 공사를 받아 신의칙·실효 문제가 생긴다.
• • 시공자 교체 시 기존 시공사의 대여금·기성금을 정산하지 못해 사업이 장기 중단된다.
• • 임원의 금품 수수가 조합 전체의 선정 결의 무효와 사업 지연으로 이어진다.

▶ 시공자 측

• • 총회 의결 없는 변경계약은 상대방이 선의·무과실이어도 무효이고 증액분을 청구할 수 없다.
• • 입찰 과정의 금품 제공이 드러나면 선정 무효·취소, 과징금, 입찰참가 제한, 형사처벌을 받는다.
• • 선정 무효 시 도급계약상 기대이익을 청구할 수 없고 대여금 반환만 다툴 수 있다.
• • 공사 지연을 증액 압박 수단으로 쓰면 지체상금·해지 사유가 된다.
• 8. 행위자별 증거 체크리스트

▶ 조합(조합원) 측

• □ 정관(시공자 선정 방법·총회 의결 사항·특별 의결 요건), 총회 의사록·의결서·서면결의서, 예산서·예비비 집행 내역
• □ 변경계약서와 체결 경위(조합장 단독 서명, 총회 상정 여부), 공사비 검증 보고서
• □ 시공자 선정 입찰 자료(입찰 공고·제안서·총회 결과), 금품 제공 정황(수사 기록·판결·OS 요원 활동 자료)
• □ 기존 시공사의 대여금 계약·입금 내역, 기성 내역, 유치권·가압류 현황
• □ 임원 금품 수수 관련 자료(수사·판결, 직무 수행 실태)

▶ 시공자 측

• □ 증액의 근거 자료(설계변경·물가변동·공기 연장 산출, 공사비 검증 결과)
• □ 총회 상정 요청·조합의 처리 경위(의결 지연의 귀책)
• □ 입찰 절차의 적법성 자료, 금품 제공 부인 자료
• □ 사업비 대여 약정서·보증서, 대여금 상환 조건, 선정 무효 소송 중 대여 계속 사실(독립성 주장)
• □ 공사 지연의 조합 귀책 자료(이주·철거 지연, 인허가, 대금 지급 지연)
• 9. 실무상 주의사항
• • 공사비 증액은 '검증 → 총회 → 변경계약'의 순서를 지켜야 유효합니다. 시공사는 증액 요구 시 공사비 검증을 거쳐 총회 상정을 서면으로 요청하고, 조합은 증액 규모가 조합원 분담금 구조를 바꾸는 수준이면 3분의 2 특별 의결로 처리합니다. 조합장 단독 서명 변경계약은 양쪽 모두에게 무효 위험과 형사 위험을 남깁니다.
• • 시공자 선정 무효를 다투려면 금품 제공 등 부정행위가 '총회 결과에 영향을 미쳤다'는 점(표 차이·매수된 서면결의서 수)을 입증해야 합니다. 수사·형사 판결 자료를 확보하고, 총회 선정 취소 의결과 관할 관청의 처분 요청, 선정 결의 무효 확인 소송을 병행합니다.
• • 시공자 교체는 정산 합의가 핵심입니다. 기성고·대여금·이주비 대여 보증 등 기존 시공사의 채권을 정리하고 새 시공사의 승계 조건을 입찰 조건에 넣어야 하며, 기존 시공사의 유치권·가압류로 사업이 중단되지 않도록 공탁·보증을 활용합니다. 대여금은 도급계약 무효와 별개로 반환해야 할 가능성이 크다는 판례를 전제로 협상합니다.
• • 조합 임원은 '사전 총회 의결'을 모든 계약의 출발점으로 삼습니다. 예비비 소진 여부를 확인하고, 급한 계약도 임시총회를 거치며, 사후 추인은 민사 효력만 살릴 뿐 형사책임을 없애지 못합니다. 시공자·협력업체로부터의 금품·향응은 액수와 무관하게 뇌물죄(공무원 의제)로 처벌됩니다.
• • 시공사는 공사 지연을 협상 수단으로 쓰지 않습니다. 조합 귀책(이주·철거·인허가 지연)이 있으면 공기 연장과 비용 조정을 서면으로 신청하고, 증액 다툼이 있어도 공사를 계속하면서 조정·소송으로 해결하는 것이 지체상금·해지 위험을 줄입니다.
• • 조합원은 총회 의결의 하자(소집 절차·의결 정족수·서면결의서 진정성)를 총회 결의 무효 확인 소송으로 다툴 수 있고, 관리처분계획 등 행정처분의 성격을 가진 결의는 행정소송으로 다투어야 하므로 절차 유형을 변호사와 확인합니다.
• 10. 관련법률
• • 도시 및 주거환경정비법 제29조(계약의 방법 및 시공자 선정 등), 제29조의2(공사비 검증), 제40조(정관의 기재사항 등), 제45조(총회의 의결), 제46조(대의원회), 제113조의2·제113조의3(시공자 선정 취소·과징금·입찰참가 제한), 제132조(조합임원 등의 선임·선정 및 계약 체결과 관련된 행위제한), 제132조의2(건설업자의 관리·감독 의무), 제134조(벌칙 적용에서 공무원 의제), 제135조·제137조(벌칙)
• • 형법 제129조(수뢰, 사전수뢰), 제133조(뇌물공여등), 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 제2조(뇌물죄의 가중처벌)
• • 민법 제137조(법률행위의 일부무효), 제126조(권한을 넘은 표현대리) — 강행규정 위반 시 배제
• • 건설산업기본법 제95조의2(벌칙 — 정비사업 금품 제공) — 조문 확인 필요
• • 민법 제664조(도급), 제598조(소비대차의 의의) — 사업비 대여의 독립성
• 11. 관련판례
• ▸ 대법원 2016. 8. 29. 선고 2013다50466 판결 — 재개발조합이 정관상 경쟁입찰로 시공자를 선정하도록 정했는데 입찰 참가 건설사가 용역업체를 통해 조합원들에게 금품을 제공하고 서면결의서를 매수하여 컨소시엄이 선정된 사안. 법령상 경쟁입찰 의무가 없는 조합이라도 정관이 경쟁입찰을 정한 경우, 형식상 입찰절차를 거쳤더라도 금품 제공 등 부정행위가 총회 결과에 영향을 미쳤다면 시공자 선정 결의는 정관의 취지에 정면으로 위배되어 무효라고 판단했다.
• ▸ 대법원 2016. 5. 12. 선고 2013다49381 판결 — 재건축조합이 확정지분제 사업참여제안서의 일반분양 초과수익 환급조건을 포기하는 대신 시공사가 모든 사업비용을 부담하는 본계약을 조합원 과반 찬성으로 승인·체결한 사안. 시공자와의 계약 중 당초 재건축결의의 조합원 비용분담 조건을 변경하는 안건은 실질적으로 정관변경에 해당하여 조합원 3분의 2 이상 동의가 필요하고, 이를 거치지 않은 계약은 강행규정 위반으로 무효이며 상대방이 선의·무과실이어도 표현대리 법리를 적용할 수 없다고 판단했다.
• ▸ 대법원 2011. 4. 28. 선고 2010다105112 판결 — 재개발조합의 전 조합장이 총회 의결 없이 임시총회 홍보·서면결의서 수령 용역계약을 체결하고 용역업체가 잔금을 청구한 사안. 도시정비법상 '예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약'은 총회 의결을 거쳐야 하고 이를 거치지 않은 계약은 효력이 없으며, 예비비 항목이라도 예비비가 이미 모두 소진된 상태에서 체결된 계약은 총회 의결 없이는 무효라고 판단하여 원고 승소 원심을 파기했다.
• ▸ 대법원 2010. 6. 24. 선고 2009도14296 판결 — 재개발조합 임원들이 총회 의결 없이 상가 인테리어 공사 도급계약을 체결하여 도시정비법위반으로 기소된 사안. 도시정비법상 '총회의 의결'은 원칙적으로 사전 의결을 의미하므로 사전 의결 없이 계약을 체결하면 범죄가 성립하고 사후 추인 의결이 있어도 범죄 성립에 영향이 없으며, 업무집행 임원이 아닌 감사도 공동정범으로 처벌될 수 있다고 보아 유죄를 유지했다.
• ▸ 대법원 2023. 2. 2. 선고 2019다232277 판결 — 추진위원회가 주민총회에서 시공사를 선정하고 사업비 대여 조항이 포함된 공사도급계약을 체결한 뒤 거액을 대여받았으나 시공사 선정결의가 무효로 확정되어 시공사가 연대보증인들에게 대여금을 청구한 사안. 시공사 선정결의 무효로 공사도급계약이 무효가 되더라도 민법 제137조 일부무효 법리상 소비대차약정을 독립적으로 유지할 당사자의 가정적 의사가 있었는지 심리해야 한다고 보아 보증채무를 부정한 원심을 파기했다.
• ▸ 대법원 2016. 10. 27. 선고 2016도9954 판결 — 재건축조합 임원들이 시공자 선정 등과 관련하여 금품을 수수해 특정범죄가중처벌법위반(뇌물)으로 기소된 사안. 조합 임원을 공무원으로 의제하는 도시정비법 규정과 특가법 가중처벌이 헌법에 위배되지 않고, 시공자 등 선정 관련 금품수수를 처벌하는 조항의 신설은 조합 임원 아닌 자까지 처벌범위를 확대한 것일 뿐 임원 처벌을 완화한 반성적 조치가 아니라고 판단했다.
• ▸ 대법원 2010. 12. 23. 선고 2010도13584 판결 — 전임 조합장 직무대행자가 선임된 상태에서 후임 조합장이 실질적으로 직무를 수행하면서 상가 일반분양분 매수 청탁 명목과 관리업체 선정 대가로 금품을 받은 사안. 적법한 대표권 유무와 관계없이 실질적으로 조합장 직무를 수행했다면 공무원으로 의제되는 조합 임원에 해당하고, 뇌물죄의 직무관련성은 직무행위가 특정될 필요 없이 전체적으로 대가관계가 있으면 인정된다고 보아 유죄를 유지했다.
• 12. 작성자
• 박무협 법률문제연구소 (parkmoohyup-law.com)
• 작성일: 2026. 10. 19.
• 이 글은 일반적인 법률 정보의 제공을 목적으로 작성된 것으로, 개별 사안에 대한 법률 자문이 아닙니다. 구체적인 사건은 사실관계에 따라 결론이 달라질 수 있으므로 변호사와 상담하시기 바랍니다.